Aspek Kerugian Keuangan Negara Dan Imunitas Pada Pasal 27 UU No. 2 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara Menghadapi Covid 19
Oleh: Rangga Lukita Desnata, S.H., M.H.
Ancaman Covid 19 terhadap perekonomian dan sistem keuangan disikapi Presiden dengan menerbitkan Perppu Nomor 1 Tahun 2020 yang kemudian menjadi Undang - Undang (UU) Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2020. Sejak masih berupa Perppu isinya telah menuai kontroversi, khususnya Pasal 27 yang menentukan biaya pengeluaran Pemerintah dalam melaksanakan Perppu tersebut bukanlah kerugian keuangan negara dan adanya perlindungan kepada pelaku dari gugatan perdata maupun tuntutan pidana. Bahkan tidak tanggung - tanggung, Pasal 27 juga mengecualikan keputusan yang diambil pejabat bersangkutan tidak termasuk sebagai objek Peradilan Tata Usaha Negara.
Pihak yang pro mendasarinya pada doktrin "clear and present danger" yaitu sudah seharusnya Negara memberikan perlindungan terhadap pelaku karena melakukan pekerjaan di tengah bahaya yang nyata dengan tuntutan bertindak secara cepat dan seketika (real time), salah sedikit bisa berakhir di penjara. Di sisi lain, pihak yang kontra bercermin kepada kasus Century, tidak ingin kecolongan dengan adanya pasal - pasal yang "melegalkan" penyalahgunaan uang negara. Untuk sesuatu yang jelas - jelas dilarang saja pejabat kita tetap nekat, apalagi kalau sudah dilindungi. Kira - kira seperti itulah apa yang dikatakan pihak yang kontra dengan keberadaan Pasal 27 ini.
Redaksional Pasal 27 sekilas tampak biasa - biasa saja karena hanya berupa penegasan tentang biaya yang dikeluarkan dalam menangani Covid 19 bukanlah kerugian keuangan negara dan memberikan perlindungan hukum kepada pejabat bersangkutan sepanjang memiliki itikad baik dan bertindak sesuai dengan peraturan perundang - undangan. Pertanyaan seriusnya bukankah biaya yang digunakan menangani Covid 19 adalah biaya ekonomi yang memang bukan kerugian keuangan negara, seperti yang selama ini kita kenal, dan bukankah pula hukum selalu melindungi orang yang memiliki itikad baik dan bertindak seusai dengan peraturan perundang - undangan. Lantas, apa tujuannya ketentuan tersebut dibuat.
Dengan menggunakan kaca mata hukum pidana, setidak - tidaknya terdapat 2 (dua) bahasan penting dari Pasal 27. Pertama mengenai kerugian keuangan negara dalam kaitannya dengan Pasal 2 dan Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi. Kedua tentang imunitas untuk tidak dapat dituntut secara pidana (immunity for prosecution).
Kerugian Keuangan Negara Dan Otonomi Hukum Pidana
Undang - Undang Perbendaharaan Negara mengartikan kerugian keuangan negara sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Masih selaras dengan pengertian itu, Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi mengartikan kerugian keuangan negara sebagai kerugian nyata berdasarkan temuan instansi berwenang. Kerugian keuangan negara yang dimaksud oleh Undang - Undang Perbendaharaan Negara tersebut tidak hanya akibat perbuatan melawan hukum dalam bidang hukum pidana (wederrechttelijkheid), tetapi juga akibat perbuatan melawan hukum dalam bidang keperdataan (onrechtmatigedaad) dan tata usaha negara (onrechtmatigeoverheidsdaad), baik dilakukan dengan sengaja maupun karena lalai, sedangkan kerugian keuangan negara yang dimaksud oleh Undang - Undang tindak pidana korupsi selalu mengandung unsur kesengajaan (opzet) dan perbuatan melawan hukum (wederrechtelijkheid).
Praktik peradilan yang dikuatkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 003/PUUIV/2006 menghendaki unsur kerugian keuangan negara pada Pasal 2 dan Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi harus dibuktikan meskipun berupa delik formil. Instansi yang berwenang untuk menentukannya adalah BPK sesuai Pasal 10 ayat (1) jo. Pasal 9 Undang - Undang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara. Hasil pemeriksaan Instansi lain hanya berlaku sepanjang digunakan oleh dan atau bekerja untuk dan atas nama BPK. Kewenangan BPK tersebut dikuatkan oleh Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2016, yang pada Rapat Kamar Pidananya menyimpulkan bahwa BPK mempunyai kewenangan konstitusional untuk menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan Negara. Instansi lain seperti BPKP, Inspektorat, Satuan Kerja Perangkat Daerah tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit tetapi dilarang untuk menyatakan (declare) adanya kerugian keuangan negara. Namun dalam hal tertentu Hakim dapat menyatakannya, mana kala dihadapkan dengan fakta persidangan yang secara gamblang menunjukkan adanya kerugian keuangan negara sekalipun tidak didukung dengan hasil pemeriksaan BPK.
Jangkauan kerugian keuangan negara pada tindak pidana korupsi mencakup biaya penanganan Covid 19, karena biaya penanganannya berasal dari APBN / APBD atau setidak - tidaknya berada dalam pengurusan dan pertanggungjawaban pemerintah (Lihat penjelasan Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi). Akan tetapi jangkauan tersebut seolah dimentahkan oleh Pasal 27 yang menyatakan biaya yang dikeluarkan dalam penanganan Covid 19 bukanlah kerugian keuangan negara. Dalil lex specialis derogate lex generalis atau lex posterior derogate lex aprior tidak dapat dijadikan sandaran bagi Pasal 27 untuk mengenyampingkan Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi, sebab berada dalam ranah hukum yang berbeda. Undang - Undang Nomor 2 Tahun 2020 termasuk ranah hukum administrasi negara, sementara Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi merupakan Undang - Undang Pidana.
Hukum pidana mengenal De Autonomie van het Materiele Strafrecht sebagai kajian H. A. Demeersemen untuk menjawab persoalan bagaimana relasi hukum pidana dengan bidang hukum lain. Kesimpulan dari ajaran ini adalah hukum pidana mempunyai otonominya sendiri, namun apabila hukum pidana tidak mengatur baru digunakan pengertian pada bidang hukum lain (Lihat Indriyanto Seno Adji, Korupsi dan Penegakkan Hukum, Diadit Media, Jakarta, 2009). Dengan mendasari kepada kajian ini, maka ruang lingkup kerugian keuangan negara yang telah ditentukan oleh Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi tidak dapat didelegitimasi oleh Pasal 27. Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi mempunyai aturannya sendiri untuk mengkualifikasi adanya kerugian keuangan negara, sehingga apapun yang dinyatakan Pasal 27 tentang kerugian keuangan negara sama sekali tidak dapat menghalangi jangkauan Pasal 2 dan Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi terhadap biaya penanganan Covid 19.
Dihadapkan kepada Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi, Pasal 27 tidak ubahnya hanya norma mati tanpa arti. Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi tetap dapat menyasar biaya penanganan Covid 19. Jadi Pasal 27 ini tidak dapat menghalangi BPK untuk menyatakan adanya kerugian keuangan negara terhadap biaya yang dikeluarkan dalam menangani Covid 19, dan penegak hukum juga tetap dapat menjerat pelakunya menggunakan Pasal 2 dan Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi.
Imunitas Yang Percuma, Dari Dasar - Dasar Peniadaan Penuntutan Menjadi Dasar - Dasar Peniadaan Hukuman
Pada umumnya hukum pidana tidak mengenal konsep perlindungan kepada pelaku untuk tidak dapat dituntut secara pidana semacam Pasal 27 ini, mengingat fungsi instrumen dari asas legalitas menghendaki setiap orang yang melakukan tindak pidana mesti dituntut. Tujuannya jelas, agar tidak terjadi pembedaan perlakuan antara subjek hukum yang satu dengan yang lain (equality before the law). Dikenalnya konsep ini atau lazim dikenal sebagai imunitas, masuk melalui Pasal 9 Kitab Undang - undang Hukum Pidana (KUHP) yang memberi pengakuan terhadap norma hukum antar bangsa, sehingga ketentuan Pasal 31 Konvensi Wina 1966 yang memberikan imunitas kepada Diplomat asing mendapatkan tempatnya.
Pada konteks tindak pidana korupsi, Pasal 37 ayat (3) United Nations Convention Againts Corruption (UNCAC) menghimbau negara peserta memberikan perlindungan hukum kepada pelaku yang bekerja sama, sepanjang sesuai dengan prinsip hukum nasional negara bersangkutan. Di sini hukum International hanya menganjurkan pemberian imunitas kepada pelaku yang bekerja sama (Justice collaborator). Namun hingga saat ini belum terdapat Undang - Undang yang memberikan imunitas kepada Justice collaborator. Undang - Undang Perlindungan Saksi dan Korban baru mengganjarnya dengan pengurangan hukuman. Imunitas hanya diberikan sehubungan dengan apa yang disampaikannya dalam rangka membongkar kejahatan lebih lanjut.
Konsep imunitas yang menyerupai Pasal 27 ini tersebar di berbagai Undang - Undang, selain terdapat pada Undang - Undang Perlindungan Saksi dan Korban, juga terdapat pada Undang - Undang MD3, Undang - Undang Advokat. Akan tetapi konsep ini menyimpangi norma hukum pidana pada umumnya yang memisahkan antara dasar - dasar peniadaan penuntutan (vervolgingsuitsluitingsgroden) dengan dasar - dasar peniadaan hukuman (strafuitluitingsgrond).
Dasar - dasar peniadaan penuntutan merupakan suatu keadaan yang menyebabkan kewenangan menuntut hilang seperti ne bis in idem (Pasal 76 KUHP), Tersangka meninggal dunia (Pasal 77 KUHP), daluarsa (Pasal 79 KUHP), dan karena telah membayar denda maksimal (Pasal 82), sedangkan dasar - dasar peniadaan hukuman merupakan suatu keadaan yang menyebabkan Terdakwa tidak dapat dikenakan hukuman antara lain karena pelakunya mengidap gangguan jiwa (Pasal 44 KUHP), diliputi daya paksa (Pasal 48 KUHP), melakukan pembelaan terpaksa (Pasal 49) dan melaksanakan perintah jabatan (Pasal 50 KUHP). Perbedaan prinsipil antara keduanya yaitu dasar - dasar peniadaan penuntutan menyangkut aspek teknis perkara, yang tidak terdapat sangkut paut dengan dapat dipidananya pelaku. Penuntut Umum tidak menilai substansi perkara, tetapi hanya menentukan boleh tidaknya suatu perkara untuk dilimpahkan ke pengadilan atau tidak. Berbeda dengan dasar - dasar peniadaan penuntutan, dasar - dasar peniadaan hukuman merupakan penilaian terhadap substansi perkara dalam menentukan dapat tidaknya pelaku dikenakan pertanggungjawaban pidana.
Tidak dapat dipungkiri secara redaksional Pasal 27 yang menggunakan frasa ‘Tidak dapat dituntut secara pidana’ memaksudkan faktor itikad baik dan kesesuaian dengan peraturan perundang - undangan sebagai dasar - dasar peniadaan penuntutan. Ahli hukum pidana sejak dahulu berdebat mengenai cara perumusan seperti itu, apakah serta merta tertuju kepada dasar - dasar peniadaan penuntutan atau kah cuma menyangkut permasalahan redaksional yang sebenarnya ditujukan sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman. Contohnya pada Pasal 166 KUHP yang menggunakan frasa “Mendatangkan bahaya penuntutan”. Jonker dan Hazewinkel Suringa memasukkannya sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman, sementara Van Bemmelen dan Lamintang memasukkannya sebagai dasar - dasar peniadaan penuntutan (Andi Hamzah, Asas - Asas Hukum Pidana Di Indonesia & Perkembangannya, Soft Media, Medan, 2012, Halaman 322 s.d. 323). Namun apabila dikembalikan kepada konsep dasarnya yaitu dasar-dasar peniadaan penuntutan hanya menyangkut aspek teknis perkara, dan dasar - dasar peniadaan hukuman menyangkut aspek substantif perkara. Pasal 27 ini lebih tepat dianggap sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman, sebab itikad baik dan kesesuaian dengan peraturan perundang - undangan berkaitan dengan substansi perkara untuk menentukan dapat tidaknya seseorang dikenakan pertanggungjawaban pidana.
Dengan memahami hukum pidana secara komprehensif, ketentuan Pasal 27 sebenarnya tidak perlu diadakan, karena konsep hukum pidana universal memberi tempat kepada alasan pemaaf dan pembenar sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman. Dalam teori hukum pidana, faktor iktikad baik dapat menyebabkan pelaku dianggap tidak memiliki kesalahan atau AVAS (Afwizigheid van Alle Schuld). Ringkasnya, pada konteks Pasal 2 dan Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi, seseorang yang beritikad baik pastinya tidak memiliki intensi untuk melakukan perbuatan yang dilarang. Bahkan Pasal 51 ayat (2) KUHP secara gamblang mengecualikan orang yang beritikad baik untuk dikenakan pidana disebabkan keliru mengira perintah jabatan yang diberikan kepadanya. Tidak hanya itu, iktikad baik ini juga dapat menyebabkan pelakunya dibebaskan karena perbuatannya dianggap tidak melawan hukum secara materiel AVMW (Afwezigheid van Alle Materiel Wederrechtlelijkheid), sekalipun formal memenuhi rumusan pasal. Arrest Dokter Hewan dari kota Huizen 1933 membebaskan pelaku dengan alasan telah bertindak dengan itikad baik sesuai dengan keilmuannya. Selaras dengan hal itu Yurisprudensi Mahkamah Agung dalam perkara tindak pidana korupsi, putusan Nomor 42 K/Kr/1965 dan Nomor 81 K/Kr/1973 membebaskan pelaku dengan alasan tidak ditemukan sifat melawan hukum materil karena pelaku tidak diuntungkan, negara tidak dirugikan dan kepentingan umum terlayani.
Apabila faktor itikad baik berhubungan dengan unsur kesalahan, faktor kesesuaian dengan peraturan perundang - undangan pada Pasal 27 hanya berhubungan dengan unsur melawan hukum. Dalam hal ini, segala tindakan yang tidak sesuai dengan peraturan perundang - undangan membuat unsur ‘Secara melawan hukum’ pada Pasal 2 dan unsur ‘Penyalahgunaan’ pada Pasal 3 Undang - Undang Tindak Pidana Korupsi terpenuhi. Konsepsi seperti ini apa pentingnya untuk dicantumkan, sebab semua orang sudah tahu segala tindakan yang bersesuaian dengan peraturan perundang - undangan bukanlah perbuatan melawan hukum dan karenanya sudah pasti tidak dapat dikenakan pemidanaan. Apalagi Pasal 50 KUHP dengan jelas melarang memidana orang yang menjalankan perintah Undang - Undang. Dalih yang menyatakan Pasal 27 dibutuhkan berdasarkan doktrin “Clear and present danger" juga tidaklah mendasar karena hukum pidana telah mengakomodirnya melalui Pasal 48 KUHP, yang melarang penjatuhan pidana kepada pelaku yang diliputi daya paksa akibat situasi darurat (noodtoestand).
Kasus Fredriech Yunadi kian membuktikan ketentuan semacam Pasal 27 ini adalah percuma, apabila dihadapkan dengan kehendak Penuntut Umum untuk tetap melimpahkan perkaranya ke Pengadilan. Pada kasus ini Pengadilan tidak menjatuhkan putusan ‘Penuntutan tidak dapat diterima’, kendati Fredriech Yunadi mengajukan keberatan atas penuntutan dengan alasan memiliki imunitas sebagai Advokat berdasarkan Pasal 16 Undang-Undang Advokat jo. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 26/PUU-XI/2013. Ada tidaknya itikad baik Fredrich Yunadi dalam melaksanakan tugas profesinya dibuktikan bersama Pasal yang didakwakan. Menurut Eddy O.S. Hiariej, dalam tataran praktis imunitas yang diberikan secara khusus tak ada gunanya selama bersangkutan memenuhi unsur - unsur pasal dalam ketentuan pidana (Eddy O.S. Hiariej, Imunitas Dalam Hukum Pidana, Kompas 18 Februari 2015). Tanpa meletakkan Pasal 27 sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman, kiranya cukup beralasan anggapan yang menyatakan Pasal 27 ini memang dibuat untuk melindungi pelaku ‘Pencuri uang negara’. Dengan memahami Pasal 27 sebagai dasar - dasar peniadaan hukuman terdapat titik temu antara pihak yang pro dan kontra, yaitu pelaku tetap dapat dikenakan pertanggungjawaban pidananya apabila gagal membuktikan adanya iktikad baik dan bertindak sesuai dengan peraturan perundang - undangan.
Dari perspektif penuntutan, Pasal 27 ini telah meletakkan posisi Penuntut Umum tidak lagi hanya sekedar sebagai penegak hukum (law enforcement officer), lebih dari itu Penuntut Umum telah menjadi Hakim, karena melakukan penilaian terhadap substansi perkara sementara perbuatannya telah memenuhi rumusan pasal pidana. Memang sejak dahulu terdapat pemikiran untuk menjadikan Penuntut Umum seperti Hakim (quasi judge) dengan mendasarinya kepada asas opportunitas sebagaimana yang diterapkan oleh Swedia (Lihat BPHN, Pelaksanaan Asas Oportunitas Dalam Hukum Acara Pidana, Jakarta, 2006). Akan tetapi hal ini tidak tepat untuk disematkan kepada Pasal 27, selain hukum pidana telah mengakomodir itikad baik dan kesesuaian dengan peraturan perundang - undangan pada dasar - dasar peniadaan hukuman, juga melanggar asas equality before the law, karena mengapa hanya untuk penanganan Covid 19 saja Penuntut Umum memiliki opportunitas, sementara pada kejahatan lain masih berlaku legalitas. Lagi pula tanpa adanya Pasal 27 ini, Jaksa Agung dapat menggunakan kewenangannya untuk menseponeer perkara atas dasar demi kepentingan umum.
